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        2. 新中國環保事業怎樣萌芽壯大?我們和曲格平先生一起回憶

          • 發布日期:
          • 來源:《環境保護》雜志

          2019年是中華人民共和國成立70周年,也是我國生態環境保護事業誕生與發展的第46年。為此,《環境保護》雜志近期專訪了原國家環境保護局局長、全國人大環境與資源保護委員會原主任委員曲格平先生。

          下面,讓我們跟隨曲老的講述,一起回溯我國生態環境保護事業波瀾壯闊的發展歷程,揀拾那些難忘的歷史片段吧。

          曲格平

          1973年第一次全國環境保護會議召開,被視為我國環境保護事業的開端。究竟是什么原因促成了這樣一次大會?

          實際上,我們國家的環境污染問題在20世紀70年代已經顯露出來,到了不得不采取措施的地步。當時國內出現了一系列較大的環境污染事件,比如富春江污染事件、大連灣污染事件、北京官廳水庫污染事件,大氣污染比較嚴重的有北京、沈陽、淄博等城市。這些污染問題,給我國的生態環境狀況敲響了警鐘,當時國務院成立了專門的調查小組來調查解決這些問題。

          那時候我在國務院計劃小組工作并被指定兼做環保工作,對國內的這些污染事件做過一些調查,也意識到我們國家的環境問題已經比較嚴重了,所以當時我向國務院領導建議專門召開一次會議,研究防治辦法。國務院領導同意了這個建議,計劃在1972年底召開會議,但后來因為籌備參加聯合國第一次人類環境會議而被推遲。

          1972年,聯合國在斯德哥爾摩召開了第一次人類環境會議,根據周恩來總理的指示,中國派代表團出席了會議,當時我有幸成為代表團成員之一。這次會議結束后,回國的代表團向周恩來總理做了匯報。匯報時,不僅列舉了世界各國存在的環境問題,也對照說了一些中國的環境污染和生態破壞情況。我當時向代表團建議,在匯報中加入這么兩句話:“中國城市和江河污染的程度并不亞于西方國家,而自然生態破壞的程度卻遠在西方國家之上”,這是我在斯德哥爾摩之行后,對國內環境形勢的一個判斷。周恩來總理聽完匯報之后,當即表示,要召開一次全國性的會議,把環境保護提到國家的議事日程上來。于是,在周恩來總理的指示下,1973年8月5—20日第一次全國環境保護會議就在北京召開了。

          這里我不得不說一句,如果沒有周恩來總理的高度重視和親自推動,中國的環境保護事業恐怕要晚起步很多年。在當時的社會大環境下,第一次全國環境保護會議得以順利召開,這主要是周恩來總理推動的。周恩來總理很早就開始關注環境污染和公害問題,關于環境保護,他生前講過很多話,作過很多指示,我初步查了一下,1970—1974年的5年間,他對環境保護就作了31次講話,這僅僅是一個統計不完全的數字。周恩來總理還親自指揮,打響了幾次整治污染的戰役,最典型的就是20世紀70年代對官廳水庫污染的治理。在他的指示下,當時成立了調查組和污染整治領導小組,我是成員之一。先是進行調查研究,然后分期分批進行治理。前后經過兩年的治理,官廳水庫的污染被控制住了。這也是在新中國歷史上,國家進行的第一項污染治理工程,為以后的水環境治理提供了重要的經驗。

          第一次全國環境保護會議取得了哪些歷史性的突破和成果?

          從歷史維度來說,第一次全國環境保護會議最重要的意義是讓人們從“社會主義沒有污染”的自我陶醉中覺醒,即喚醒了國人的環境保護意識,并使環保工作進入國家的議事日程。另一個不容忽視的價值是,這次會議正式確立了“全面規劃、合理布局、綜合利用、化害為利、依靠群眾、大家動手、保護環境、造福人民”的32字環境保護方針,以及審議并通過我國第一部環境保護的法規性文件《關于保護和改善環境的若干規定(試行草案)》(以下簡稱《規定》)。32字方針和《規定》明確了環境保護工作究竟該怎么開展,要抓哪些內容。后來有人把32字方針和《規定》評價為中國環境保護的雛形和框架。也有的評價說,這份《規定》是中國環境保護史上第一個由國務院批轉的具有法規性質的文件,是新中國環境保護立法的起點。

          今天在我看來,這份《規定》由于制定時間倉促等原因,整個文件口號的意味重了一些,并沒有太具體和實際的操作,但至少為日后中國的環境管理打下了基礎。為了貫徹落實《規定》,根據后來國務院批轉的《關于全國環境保護會議情況的報告》,全國各地區、各部門陸續建立起環境保護機構,全國性的環境保護機構—國務院環境保護領導小組和辦公室,也于1974年10月經國務院批準正式成立,這使我國的環境保護事業開始走入軌道。

          1974年,在環境治理方面,我們曾提出了一個“五年控制、十年基本解決”的口號,但這個目標落空了。這件事給了我們哪些教訓和啟發?在您看來,我國環境保護工作在早期還有哪些不足之處?

          現在看來,“五年控制、十年基本解決”是一個脫離實際的目標。按照這個目標,早在1980年,我們就應該控制污染,到1985年就能基本解決污染。但時至今日,我們都不能說我們的環境污染得到了控制。這個目標之所以落空,從主觀上來看,是當時我們對環境問題的嚴重性和解決環境問題的艱巨性估計不足。另一方面也說明我們對我國的國情、國力缺乏應有的認識。

          對待環境問題,過去我們缺乏整體的環境戰略思想,缺乏一套與經濟發展協調的基本政策,缺乏一套防治污染的技術經濟政策。不得不提的是,在那個年代,環境保護規劃沒有被國家經濟部門接受,沒有納入國民經濟計劃,進行統籌安排。在當時實行計劃經濟的我國,環境保護這樣大的目標,不列入國家、地區和各部門的計劃,注定是要失敗的。事實上,即便是多年后,環境保護被納入我國國民經濟的中長期計劃或規劃后,也長期處于不被重視的地位,仍然沒有進入統籌安排。

          另外,客觀來看,當時,我國還是一個發展中的社會主義國家,經濟和技術都很落后,不可能一下子拿出很多錢來集中解決環境問題。同時,許多科學技術問題還有待探索研究。環境問題只能隨著經濟技術的不斷發展,逐漸求得解決。從這個角度看,原來提出的目標顯然是偏高了。環境保護目標,應該是經過努力可以達到的。否則,就失去了指導人們前進的意義。這也是應當吸取的教訓。

          1982—1992年是您任國家環境保護局局長的10年,您曾把這10年總結為“走出了一條有中國特色的環境保護道路”,為什么要這樣總結?這條道路的內涵是什么?

          在改革開放之前,國務院環境保護領導小組在污染治理和生態保護方面扎扎實實地辦成了幾件大事,比如對白洋淀、渤海灣和漓江的污染治理;找到并保護了被稱為“日本神鳥”的物種朱鹮,設立了大熊貓的保護基地,還讓離開祖國一個多世紀的麋鹿得以回歸。

          改革開放后,我國經濟社會發展出現了前所未有的大好形勢,環境保護事業也得到了很大發展,工作局面為之一新。應該說,1982—1992年是我國環境保護事業實現重大轉變的10年,這個時期,我國的環境政策、環境法制以及環境管理體系的構架初步形成,在工業污染防治、城市環境綜合整治、生態保護方面都取得明顯進展,為環境保護事業的發展打下了比較堅實的基礎。

          第一是確立了環境保護的國策地位。20世紀70年代以來,日益嚴重的環境污染和生態破壞,已成為我國改革開放和現代化建設的突出問題。如果不能有效地阻止這種事態的發展,改革開放和經濟建設就難以順利進行,正是在這一背景下,環境保護被歷史推上了國策的地位。1983年12月31日,第二次全國環境保護會議在北京開幕,國務院明確,環境保護是我國必須長期堅持的一項基本國策。同時提出,在我國社會主義現代化建設中,要實施“經濟建設、城鄉建設、環境建設同步規劃、同步實施、同步發展,實現經濟效益、社會效益、環境效益相統一”的指導方針(以下簡稱“同步發展”方針),為正確處理環境與發展的關系指明了方向,奠定了基礎。也就是在這次會議上,走有中國特色的環境保護道路的思想以會議文件的形式被確定下來。這對當時還處于低迷期的環保事業起到了巨大的鼓舞和推動作用。

          第二是形成了環境保護“三大政策”與“八項管理制度”。第二次全國環境保護會議之后,全國環境保護工作以強化環境管理為中心全面展開。在此期間,國家環境保護局的領導集體帶領機關干部深入基層,深入實際,調查研究,把各地基層的一些具體做法和經驗,通過篩選提升,選擇一些有推廣價值的做法和經驗,在部分?。▍^、市)進行試點,經過5年的摸索和實踐,在總結試點的基礎上,提升為政策和制度方案,在1989年第三次全國環境保護會議上,集中推出了“三大政策”(“預防為主”“誰污染誰治理”“強化環境管理”)和“八項制度”(“三同時”制度、環境影響評價制度、排污收費制度、城市環境綜合整治定量考核制度、環境保護目標責任制度、排污申報登記和排污許可證制度、限期治理制度和污染集中控制制度),從而使我國的環境管理由一般號召和行政推動進入法制化、制度化的新階段??梢哉f,第三次全國環境保護會議的最大貢獻,就是把第二次環境保護會議制定的大政方針,具體化為“三大政策”和“八項管理制度”,使“有中國特色的環保之路”這一思想有了具體的行動指南。

          第三是建立和完善環境保護法律體系。新中國第一部環境保護方面的法律,是1979年9月通過的《中華人民共和國環境保護法(試行)》,結束了中國無環境保護法的歷史。我參與了這部法律的起草過程,此前1978年頒布的新修訂的《憲法》中第一次列進了環境保護的條款,即“國家保護環境和自然資源,防治污染和其他公害”,第一部《環境保護法》正是在這樣的背景之下出臺的。1982年通過的《憲法》修正案頒布后,當時的城鄉建設環境保護部環境保護局又成立了《環境保護法》修訂小組,從內容和結構上提出了整體修改意見,并于1987年形成新的《環境保護法》送審稿,由國務院交全國人大審議,1989年修訂后的《環境保護法》正式頒布實施,突出了環境監督管理和法律責任的內容,使得環境保護的對象更加明確,條款更加規范,法律責任更加具體,也更便于實踐操作。此外,1982—1992年這10年間還加快了環境、資源保護方面的單行法的立法進程,可以說,我國環境法制建設的速度是很快的。短短10年間,就初步形成了以《憲法》為基礎,以《環境保護法》為主體,以各項環境單行法和各項資源法為依托的法律體系,使我國環境保護工作逐步走上了法制軌道。

          第四是把環境保護納入國民經濟和社會發展計劃。1982年,國家“六五”計劃首次把環境保護作為一個獨立的篇章列入國民經濟和社會發展計劃之中。雖然由于一些原因,“六五”計劃的環保目標任務未能實現,但是,環境保護被納入國民經濟計劃中就是一個重大突破、一個良好的開端,為以后環境保護事業的開展提供了許多寶貴的經驗,后來“八五”期間,1992年全國真正推行實施了環境保護的年度計劃工作,環境保護事業開始置于國家計劃指導下的宏觀調控和管理之中。

          第五是建立與健全環境保護機構和管理體制。這10年間,國家環保機構經歷幾輪變革,從國務院環境保護領導小組,到城鄉建設環境保護部環境保護局,再到國務院環境保護委員會和國家環境保護局,機構改革使我國環境保護機構與管理體制從總體上得到了加強并趨于完善。

          1983年的中國環保

          1993年我正式卸任國家環境保護局局長職務,接著被選為八屆全國人大常務委員會委員和全國人大環境與資源保護委員會主任委員,開始了我在全國人大工作的10年。全國人大的工作職責主要有兩項:一是立法,二是監督。我們當時認為,人大的監督工作,除了依法開展執法檢查、聽取工作匯報、代表視察等幾種形式外,開展輿論監督工作,也是一個重要補充,這個想法得到全國人大領導的支持。于是,1993年下半年,全國人大環資委聯合中央和國務院的一些部門,在新聞單位的大力支持下,推出了“中華環保世紀行”活動。

          這個活動是我倡議的。第一屆“中華環保世紀行”通過電視,報道了河南小造紙廠污染河流、毀壞農業生產、使淮河兩岸居民無水可飲的嚴重情況,在社會上引起很大震動,國務院馬上做出“治理淮河的決定”,“中華環保世紀行”一炮打響。在很短的時間內,全國各地都相繼推出了不同名稱的環保世紀行活動。實踐表明,開展“中華環保世紀行”活動,是深化人大監督工作的一個創舉,是推動我國環境保護工作的一項有力舉措?;顒右泊俪闪嗽S多環境治理事例,淮河污染治理只是其中的一例,我從這個活動中總結的成功經驗就是:為群眾辦實事,求實效,就會得到廣大群眾的支持和歡迎,“中華環保世紀行”也是因為這樣才有了廣泛的社會基礎。

          對于過去四十余年生態環境保護事業的發展,您有何感想?對今天的生態環境保護工作,您有哪些建議或者期望?

          回看過去四十多年,我們國家的生態環境保護工作發展過程可謂是歷經曲折,在困難中摸索前進。相比世界上其他國家,中國作為一個發展中國家,能在生態環境保護領域取得這樣的成績,發生這樣的變化,著實不易。但放眼當下,我們的生態環境狀況只能說得到了一些改善,或者說部分改善,形勢依然是嚴峻的、不容樂觀的,污染防治攻堅戰還有很多硬仗、苦仗要打,這是一項長期的、全局的、復雜的工作。

          如果要說有什么建議的話,我認為首先仍然要妥善處理好環境保護與經濟社會發展的關系,可以說環境問題其實就是一個發展問題,所以也必須“在發展中加以解決”。我們要按照黨中央的要求和部署,把生態環境保護融入經濟建設、政治建設、社會建設、文化建設的各方面和全過程,一步一個腳印、不折不扣地落到實處。再有就是要加強生態環境理論研究。理論研究具有重要的現實意義和長遠意義,它解決的是人的觀念轉變問題。我們的發展觀念要轉變,生產、生活方式要轉變,就需要在全社會培育崇尚生態文明的價值理念。

          我以前說過,沒有一個清潔美好的環境,再優裕的生活條件也無意義。黨的十九大報告更是提出,要創造更多優質生態產品以滿足人們日益增長的優美生態環境需要,這就對我們這個時代的生態環境保護工作提出了新的、更高的要求??上驳氖?,如今生態環境保護已經納入了社會主義現代化建設“五位一體”總體布局中,生態文明建設已寫入國家的根本大法,最新的機構改革施行后組建了生態環境部,使國家生態環境治理逐步走上了現代化的嶄新道路,作為一個老環保人,看到環保事業有了這樣的發展局面,我是從內心感到欣喜和寬慰的。新時代的環保工作者更應珍惜當下,砥礪前行,用優異的生態環境成果建設一個美麗中國。

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